La nueva regulación de los lobbies en España: el Real Decreto-ley 21/2026 y las nuevas obligaciones para empresas y grupos de interés
El Real Decreto-ley 21/2026, de 25 de agosto, de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés (BOE núm. 209, de 26 de agosto de 2026; entrada en vigor: 27 de agosto de 2026), incorpora por fin una regulación en España de los lobbies y grupos de interés que ejercen su influencia en sobre las decisiones de los poderes públicos.
Por qué ahora y por qué vía decreto-ley
El Gobierno dota, por fin, a la Administración General del Estado (AGE) de un marco regulador de la actividad de lobby, que se pretende alineado con los estándares de la OCDE, el GRECO y el Registro de Transparencia de la Unión Europea.
Ante la incapacidad de las Cortes Generales de regular por Ley la cuestión, como sería deseable, si invocan razones de urgencia para regular la cuestión vía decreto-ley, relacionadas con el Plan de Recuperación, que condiciona el libramiento de fondos europeos, con cita de la doctrina constitucional sobre el art. 86 CE (entre otras, SSTC 29/1982, 182/1997 y 61/2018) para justificar el recurso a esta vía excepcional.
Hay una cuestión relevante para el derecho sancionador: el RDL crea un régimen sancionador propio (título IV), lo que exige rango de ley por el principio de tipicidad (art. 25 CE). El propio texto se apoya en la STC 3/1988 (FJ 6), que admitió fijar infracciones y sanciones por decreto-ley cuando no supone una regulación general del derecho afectado. Veremos el recorrido que tiene la cuestión
Ámbito de aplicación
Debe tenerse en cuenta que el RDL se circunscribe a la Administración General del Estado y su sector público institucional. Por tanto, no afecta a Comunidades Autónomas ni Entidades Locales, según reconoce expresamente la norma. La actividad de influencia ante las Comunidades Autónomas o los Ayuntamientos sigue rigiéndose por su propia normativa autonómica o local, si existe. La disposición adicional primera solo prevé la interconexión entre el registro estatal y los autonómicos ya existentes.
Qué establece la norma
- Concepto de grupo de interés (arts. 2-4). Se realiza una definición amplia: personas físicas, jurídicas y agrupaciones sin personalidad jurídica que ejerzan influencia sobre cargos públicos. Quedan excluidos partidos políticos, colegios profesionales en funciones públicas y el asesoramiento jurídico vinculado a la defensa de intereses en procedimientos administrativos (art. 4.2.d). Puede ser grupo de interés una asociación empresarial, una patronal, un sindicato empresarial, una ONG, una plataforma ciudadana, una consultora especializada en relaciones institucionales o una organización profesional. Pero también puede serlo una sociedad mercantil que actúe directamente en defensa de sus propios intereses empresariales. Una empresa que se reúne con responsables de un Ministerio para intentar que una determinada regulación se modifique en un sentido favorable a su actividad puede estar realizando exactamente la misma actividad de influencia que una consultora contratada expresamente para realizar esa gestión.
- Concepto de actividad de influencia. El concepto también es deliberadamente amplio. El artículo 4 considera actividad de influencia cualquier comunicación directa o indirecta realizada con determinados responsables públicos con la finalidad de incidir en la toma de decisiones públicas, el diseño o aplicación de políticas públicas, la elaboración, modificación o aprobación de proyectos normativos. Y ello tanto cuando se defienden intereses propios como cuando se actúa en beneficio de terceros. La actividad de influencia puede realizarse personalmente, mediante reuniones, pero también telefónicamente, por correo electrónico, a través de intermediarios o mediante cualquier otro canal. La norma menciona expresamente como posibles actividades de influencia la organización de reuniones, conferencias o cursos, la presentación de documentos de posición o propuestas de enmiendas, las campañas de comunicación dirigidas a responsables públicos o incluso la utilización de asociaciones, think tanks u otras entidades para trasladar determinados posicionamientos al debate público o regulatorio. Por tanto, la regulación no se limita al tradicional encuentro de un representante empresarial con un Ministro o Secretario de Estado. Comprende prácticamente cualquier estrategia organizada dirigida a influir en una decisión pública. Ahora bien, la norma también contiene exclusiones. No se consideran actividades de influencia, entre otras: la participación en procedimientos de información o participación pública previstos legalmente; la participación en órganos colegiados de consulta; determinados actos protocolarios; las actividades de conciliación, mediación y arbitraje; el ejercicio de derechos constitucionales como los de reunión, manifestación o petición; la presentación de documentos, alegaciones o recursos por quien sea interesado en un procedimiento administrativo. También se excluye expresamente la prestación de asesoramiento jurídico o profesional directamente vinculada a la defensa de los intereses afectados por procedimientos administrativos.
- Registro de Grupos de Interés (título I). Público, gratuito y obligatorio, gestionado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. La inscripción es requisito habilitante: sin ella no pueden mantenerse contactos que impliquen actividad de influencia (art. 7.5), salvo el compromiso excepcional de inscripción en tres días hábiles (art. 7.6). Debe incluir información financiera y una relación de personas vinculadas al grupo que hayan ocupado cargos públicos en los últimos cinco años.
- Normas de conducta (art. 12). Se desarrollan 13 principios: a) Actuar conforme a los principios del ordenamiento jurídico de manera transparente, íntegra y honesta; b) Informar a las personas titulares de los puestos públicos susceptibles de influencia con las que se relacionen de su nombre y de los intereses, objetivos o fines perseguidos por el grupo y, en su caso, de las personas o entidades a las que representan; c) Facilitar a las personas titulares de los puestos públicos susceptibles de recibir influencia con las que contacten información exacta y veraz, evitando proporcionar información que pueda inducir a error o confusión; d) No ofrecer obsequios, ni favores o servicios en condiciones ventajosas al personal y/o cargo público por razón de su cargo, o que puedan ser razonablemente percibidos como un intento de influir en ellos, debiendo actuar en todo momento, de acuerdo con lo previsto en la legislación aplicable y en las normas y códigos de conducta que resulten de aplicación; e) No difundir la información confidencial que pudieran conocer en el ejercicio de su actividad, salvo autorización expresa del personal y/o cargo público que se la hubiera proporcionado; f) No plantear ni sugerir al personal y/o cargo público ninguna actuación que pueda generar un conflicto de intereses; g) No influir ni intentar influir en la toma de decisiones públicas de manera ilícita ni recurriendo a una presión abusiva, ni obtener información con infracción del ordenamiento jurídico; h) No representar simultáneamente intereses contradictorios o adversos sin el consentimiento informado de las personas o entidades afectadas; i) Informar a su personal de las obligaciones que este real decreto-ley establece en relación con el desarrollo de sus actividades de influencia y, en particular, de las obligaciones previstas en el mismo; j) No hacer uso abusivo del alta en el Registro de grupos de interés para darse publicidad, ni dar a entender que el hecho de figurar inscritos en el mismo les confiere una situación o privilegio especial ante las personas responsables públicas, ni utilizar los logotipos oficiales de la Administración General del Estado o de las entidades u organismos de su sector público institucional sin autorización expresa del correspondiente departamento, organismo o entidad; k) Colaborar con el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en todas las actuaciones de control que este desarrolle o requiera; l) Garantizar que el personal a su servicio cumpla la normativa relativa a la prohibición de intervenir en actividades privadas después del cese del personal alto cargo y otras normas en materia de incompatibilidades tanto del personal alto cargo como del restante personal público; m) Obrar de modo positivo en favor de sus justos intereses sin perjudicar, menoscabar ni impedir las demandas y propuestas legítimas planteadas por otros grupos de interés
- Huella normativa (art. 13). Cada proyecto normativo deberá documentar qué grupos de interés participaron y cómo influyeron en el texto final. Las aportaciones serán públicas por defecto, salvo restricción motivada por confidencialidad comercial (arts. 14-15 Ley 19/2013).
- Transparencia. Los responsables públicos deberán publicar en el Portal de Transparencia, en el plazo de un mes, las reuniones y contactos mantenidos con grupos de interés. Pero las obligaciones de publicidad alcanzan todavía más lejos. El Registro podrá incorporar las reuniones y audiencias celebradas, las normas sobre las que se pretende influir, las comunicaciones mantenidas, los informes presentados y la documentación relacionada con la actividad de influencia. Las actas o minutas de las reuniones deberán hacer constar su fecha, lugar, participantes, cuestiones abordadas y documentación intercambiada. Y los propios grupos de interés deben asumir como regla general que la documentación y comunicaciones facilitadas a la Administración en el ejercicio de una actividad de influencia serán públicas. Entre ellas pueden encontrarse informes, propuestas normativas, sugerencias, comunicaciones escritas o documentos entregados durante reuniones. Existen, lógicamente, límites relacionados con la protección de datos, la seguridad y la confidencialidad comercial o empresarial. Pero la regla cambia sustancialmente: quien quiera preservar determinada información deberá analizar previamente si concurre una causa legal que justifique restringir su publicidad y solicitar expresamente dicha restricción. Para las empresas esta cuestión merece especial atención. Antes de entregar documentación estratégica, económica, técnica o comercial durante una actividad de relaciones institucionales será necesario valorar qué información se facilita y qué parte de ella debe ser objeto de una petición expresa de confidencialidad.
- Régimen sancionador. Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves. Entre las infracciones muy graves se encuentran ejercer fraudulentamente influencia sobre responsables públicos, aportar conscientemente información falsa al Registro, obstaculizar las funciones de control o realizar reiteradamente actividades de influencia sin encontrarse inscrito. Las infracciones muy graves pueden ser sancionadas con multas de entre 5.000 y 40.000 euros, además de la cancelación de la inscripción y la imposibilidad de volver a inscribirse durante un período de entre dos y cinco años. Las infracciones graves pueden conllevar multas de 2.000 a 5.000 euros y la suspensión de la inscripción durante un período de entre tres meses y un año. Además, las sanciones firmes por infracciones graves y muy graves serán objeto de publicidad. En determinadas organizaciones, por tanto, el eventual daño reputacional derivado de una sanción puede resultar incluso más relevante que la propia multa.
- Restricciones a altos cargos salientes. La disposición final primera añade un apartado 3 bis al art. 15 de la Ley 3/2015: prohibición de dos años tras el cese para realizar actividades profesionales de influencia al servicio de entidades inscritas en el Registro, en materias relacionadas con el departamento en el que sirvieron. Una cláusula de enfriamiento (cooling-off) específica para el lobby, adicional a las incompatibilidades generales ya vigentes.
Afección a los programas de compliance
Para los programas de compliance de empresas con relaciones institucionales ante la Administración General del Estado (asociaciones sectoriales, public affairs, despachos que representan intereses ante ministerios): debería revisarse lo siguiente:
- Comprobar si la actividad de la compañía encaja en la definición del art. 4 y, en su caso, inscribirse antes de mantener contactos con personal susceptible de influencia.
- Revisar si hay colaboradores que hayan ocupado cargos públicos en los últimos cinco años, por el deber de publicidad nominativa del art. 8.
- Adaptar los protocolos de relaciones institucionales a las normas de conducta del art. 12.
- Tener presente que la documentación entregada a la Administración será pública por defecto, salvo justificación de confidencialidad comercial.
Recorrido pendiente
Hay que tener en cuenta que la norma publicada en el BOE ss un decreto-ley, sujeto a convalidación parlamentaria en 30 días (art. 86.2 CE), y puede sufrir modificaciones en su tramitación posterior como proyecto de ley. Habrá que estar atentos tanto a la convalidación como al desarrollo reglamentario que concrete el funcionamiento operativo del Registro.
